Under lång tid har frågan om europeiska koldioxidskatter blockerats inom EU. Eftersom den vägen varit stängd har EU-kommissionären Margot Wallström satsat på ett annat styrmedel, handel med utsläppsrätter. I december lyckades hon få med EUs ministerråd på ett direktivförslag om handel med utsläppsrätter för koldioxid från stora anläggningar. ”Ett avgörande beslut för EUs arbete med att motverka klimatförändringar”, sade hon vid EU-toppmötet i Köpenhamn när beslutet togs.

Men frågan är om handel med utsläppsrätter inom EUs ”koldioxidbubbla” blir den klimatfrälsare som Margot Wallström hoppas på. Beslutet berör visserligen cirka 5 000 anläggningar som tillsammans står för 46 procent av EUs utsläpp av koldioxid. Men reglerna för hur man ska fördela utsläppsrätterna är oklara och det finns många svåra frågor kvar att lösa innan systemet kan börja fungera.

Syftet med utsläppshandeln är att begränsa utsläppen på ett kostnadseffektivt sätt. Ett företag som har höga kostnader för att minska sina utsläpp kan köpa utsläppsrätter av företag som har lägre kostnader och hellre säljer utsläppsrätter och investerar i klimatvänlig teknik.

Handeln kommer att ske på en börs och priset styrs av tillgång och efterfrågan. Ingen vet ännu vad kilopriset för utsläppsrätterna blir på börsen, en nivå allt mellan 10 och 60 öre per kilo koldioxid har nämnts. Avgörande för styrkraften i systemet är förstås att priset blir tillräckligt högt, så att investeringar i utsläppsminskningar blir lönsamma.

Varje land ska nästa år göra en tilldelningsplan som fördelar utsläppsrätterna mellan berörda anläggningar. Taket i utsläppsbubblan utgörs av varje lands åtagande enligt Kyoto-protokollet. För svenskt vidkommande kompliceras det av att vi enligt EUs fördelning har rätt att öka våra utsläpp med fyra procent till 2008-2012, medan riksdagens mål är att vi ska minska våra utsläpp med fyra procent till år 2010.

Kjell Jansson, statlig utredare av handelssystemet, pekar på att riksdagens klimatmål gäller alla växthusgaser, medan handelssystemets tak i ett första skede endast gäller koldioxid och mellan 2005 och 2007 samt bara en tredjedel av totalutsläppen. Den exakta takhöjden i den svenska delen av handelssystemet är därför ännu inte fastställd.

– Sannolikt kommer man i den kontrollstation år 2004 som riksdagen beslöt om när det svenska klimatmålet antogs få avgöra systemets målnivåer, förutspår Kjell Jansson.

I Sverige omfattas cirka 300 anläggningar av handelssystemet. De står för sammanlagt 30 procent av de svenska utsläppen. Men frågan är vad man ska basera utdelningen av utsläppsrätter på?

– Utgångspunkten är att grunda rättighetstilldelningen på historiska utsläpp, säger Kjell Jansson. Speciell hänsyn dock måste tas till järn-, stål-, cement- och kalkindustrin, där fossila kolkällor ingår i själva processen. Där det är tekniskt svårt att minska koldioxidutsläppen får man ta viss hänsyn till framtida expansionsplaner.

Utredarna skissar nu på olika beräkningsmodeller för utsläppsrätterna

En annan knäckfråga är hur man passar in handelssystemet i den existerande miljölagstiftningen?

– Man måste nog ”pilla” lite i miljöbalken, säger Kjell Jansson. Vi vet ännu inte hur vi ska göra, men det krävs sannolikt en särskild lagstiftning. Man får ändra i vissa delar av miljöbalken och där hänvisa till handelssystemet.

Kjell Jansson påpekar att handelssystemet bara ska reglera utsläpp av koldioxid, inte vilken produktion företagen bedriver eller har tillstånd för.

– Företaget får ju ha sin produktion kvar – men tvingas kanske att byta bränsle om utsläppstilldelningen inte räcker, säger Kjell Jansson.

Regeringskansliets jurister har också försäkrat att gratistilldelning ska vara förenligt med regeringsformen och inte kunna leda till skadeståndsanspråk.

– Vi har ju inte heller några frihetsgrader kvar. Har EU bestämt att vi ska införa ett handelssystem så tar EU-rätten över grundlagen, betonar Kjell Jansson.

Men just detta att utsläppsrätterna kommer att delas ut gratis är det stora misstaget, enligt Svante Axelsson, SNFs generalsekreterare.

– Det hade varit mer rättvist och mer samhällsekonomiskt effektivt att auktionera ut utsläppsrätterna till högstbjudande. Att dela ut ”gåvobrev” till företagen utifrån dagens utsläpp låser fast näringslivet i en gammal struktur och skapar en orättvis kostnadströskel för nya företag.
Svante Axelsson anser också att det är av största vikt att mängden utsläppsrättigheter är mindre än de totala utsläppen. Annars uppstår ingen styreffekt.

Kjell Jansson tror att kommissionens tjänstemän noggrant kommer att granska de nationella tilldelningsplanerna för att se till att alla länder ger sina anläggningar likvärdiga villkor.

– Jag är också övertygad om att konkurrenter i andra länder kommer att skvallra till kommissionen om någon försöker fuska eller få större tilldelning än skäligt.

Utsläppshandel har ju tillkommit istället för koldioxidskatter. Kommer man att ha kvar koldioxidskatten för de berörda anläggningarna?

– Det är svårt att tänka sig att man har både och, menar Thomas Levander, expert på energimyndigheten. Idag har man därtill olika skattesatser för kraftproduktion, fjärrvärme och industri. EU-kommissionen har också reagerat på våra olika skattesatser för industrin. De skillnaderna kan vi inte upprätthålla i längden, det ses som ett stats-stöd.

I utredningsdirektiven sägs att koldioxidskatten ska ersättas av handelssystemet, men endast för dem som är med.

– Det måste vara lika för alla. Energiskatten på fossila bränslen kommer dock säkert att vara kvar, säger Kjell Jansson.

Direktivet om utsläppshandel ska slutgiltigt behandlas av EU-parlamentet nu under våren. Kjell Janssons utredning ska lämna ett principbetänkande i april. Den 1 januari 2005 ska systemet träda i kraft.

Den här artikeln kommer ur Sveriges Naturs artikelarkiv för artiklar som publicerats i den tryckta utgåvan av Sveriges Natur mellan 1998 och 2017.