Miljöpolitik utan plats för folket

Miljöpolitik utan plats för folket

Svensk miljöpolitik är toppstyrd och starkt inriktad på tekniska lösningar. Den ger inget utrymme för engagerade medborgare. Därför minskar miljöengagemanget trots att miljökrisen förvärras, menar statsvetaren Victor Galaz R och miljöpartisten Jerker Thorsell.

Svensk miljöpolitik präglas av en märklig paradox. Pressen på vår livsmiljö är större än någonsin, men intresset för miljöfrågor har aldrig varit så svagt.

För 13 år sedan, 1988, angav 62 procent av 1000 tillfrågade svenskar ”miljö” som den viktigaste samhällsfrågan. Tio år senare, 1999, hade den andelen sjunkit till fyra procent. Förändringen beskrivs av opinionsforskare som ett av de mest omfattande rasen i svensk opinionshistorik.

Samma tendens hittar vi när det gäller antalet svenskar som är medlemmar i någon miljöorganisation. 1989 svarade 15 procent att de var medlemmar i någon organisation som jobbar för miljön. 1999 hade siffran sjunkit till fem procent. Vad vi ser är således ett sjunkande intresse för miljöfrågor under hela 1990-talet.

Finns det inte längre någon anledning att engagera sig? Är miljöproblemen lösta?

Knappast. En titt i UNEPs (FNs miljöprogram) mycket ambitiösa kartläggning av tillståndet i världen, Global Environmental Outlook 2000, visar att klimatförändringar, naturkatastrofer, vattenbrist, förstörelse av jordbruks- och skogsmark och utarmning av biologisk mångfald stadigt ökar i omfattning världen över. Trenden är också ökade klyftor mellan dem som tjänar på den ekonomiska och teknologiska utvecklingen och dem som inte gör det. Denna ohållbara polarisering av extrem rikedom och extrem fattigdom hotar stabiliteten i hela det mänskliga samhället och därigenom det globala ekosystem vi alla är en del av. Orsakerna till det minskade miljöintresset måste alltså sökas någon annanstans.

Inom den samhällsvetenskapliga miljöforskningen har det de senare åren pågått en ivrig debatt om den moderna miljöpolitikens ideologiska bas och strategier. I denna debatt, hittills begränsad till akademikerkretsar, om vilken typ av miljöpolitik som förs, och hur den förs, hittar vi en av de kanske viktigaste förklaringarna till det låga intresset för miljöfrågor.

Låt oss börja i Rio 1992.

De nya gränsöverskridande miljöproblemen, tätt sammankopplade med en framväxande global medvetenhet under 80- och början av 90-talen, visade sig tydligt vid miljökonferensen i Rio de Janeiro 1992. Det var där begreppet ”hållbar utveckling” myntades.

Tanken på en ”hållbar utveckling” innebar något påtagligt nytt, inte bara genom den tydliga sammankopplingen av miljö- och rättvisefrågor och kravet på att ta hänsyn till kommande generationer. Det tillförde också en demokratisk dimension i miljöpolitiken. Målet blev inte bara att producera mer med mindre och att fördela tillväxten så att samtliga världsmedborgares grundläggande behov tillgodoses. Målet blev också att medborgare världen över skulle ges möjlighet att aktivt vara med och skapa den nya utvecklingen. Det var grundtanken bakom dagordningen för det tjugoförsta århundradet – Agenda 21. Agenda 21 var ett av de dokument som Rio-konferensen enades om.

Vi menar att denna tanke fortfarande är central för visionen om en hållbar utveckling, och dessutom mer aktuell än någonsin.

Tanken att tillväxt och miljö är två sidor av samma mynt vidareutvecklades redan i mitten av 1980-talet av samhällsvetarna Joseph Huber och Martin Jänicke. De ville ge marknaden större spelrum i miljöpolitiken för att möjliggöra utveckling och export av miljövänlig spetsteknologi. Genom så kallad ”superindustrialisering” eller ”ekologisk modernisering” skulle moderna industrinationer både få bukt med miljöproblemen och skapa tillväxt.

Därmed utmanade Huber och Jänicke en allt starkare miljörörelse och dess uppfattning om att miljöproblemens lösning ligger i en grundläggande förändring av samhället. Där miljörörelsen såg miljöproblemen som en djup kris för det moderna industrisamhället, såg Huber och Jänicke en möjlighet att säkra tillväxt och sysselsättning.

Men ”ekologisk modernisering” innebär något mer. Strategin delas i vanliga fall upp i tre delar.

För det första: en förändring i sättet att tänka om miljöfrågor genom att lösa upp den tidigare motsättningen mellan ”tillväxt” och ”miljö”. Investeringar i ”grön teknologi” ses som ett sätt att skapa förbättrad konkurrenskraft, och därmed ökad tillväxt och sysselsättning.

För det andra: en övertygelse om att en ekologisk omställning inte står i konflikt med marknadskrafterna. Marknaden används istället taktiskt för att skapa lönsamhet i miljövänliga processer och produkter.

För det tredje: en djup misstro mot traditionell lagstiftning och förvaltning. Regleringar får ge plats för mer ”flexibla” ekonomiska instrument. Att den offentliga sektorn ställer miljökrav på producenter i sin upphandling för att skapa nya marknader för miljövänliga produkter är ett aktuellt exempel.

”Ekologisk modernisering” innebär med andra ord en ideologisk kompromiss mellan miljö- och tillväxtintressen i samhället genom strategin ”mer med mindre” det vill säga ökad, men resurseffektiv, tillväxt. Kritiker beskriver den därför gärna som ett sätt för 1980-talets västeuropeiska politiska elit att blidka en allt starkare miljörörelse. Och det är här Sverige kommer in i bilden.

”Att gifta ihop ekonomi och ekologi”, ”grön tillväxt” och ”det gröna folkhemmet” är vid det här laget välbekanta socialdemokratiska käpphästar. När Göran Persson på socialdemokraternas extrakongress den 6 mars 1996 tillkännagav sin ambition att göra Sverige till en ”internationellt drivande kraft och ett föregångsland när det gäller att skapa en ekologisk hållbar utveckling”, skisserade han inte bara en bild vad som komma skulle inom svensk miljöpolitik. Han pekade samtidigt på projektets starka band till efterkrigstidens folkhemsbygge. Vad Persson beskrev var ett enande projekt där ”tekniken nyttjades som en positiv, välståndsbildande kraft” och där hundratusentals nya arbetstillfällen skapades. Byggandet av det gröna folkhemmet skulle inte bara skapa tillväxt, utan också ekologisk hållbarhet.

Den socialdemokratiska regeringens satsning på ett ”grönt folkhem” är det hittills mest konkreta uttrycket för en genomförd moderniseringspolitik i något utvecklat land.

Samtidigt är det mycket som tyder på att EU är på väg åt samma håll. Förslaget till det sjätte miljöhandlingsprogrammet, som syftar till att staka ut riktningen för EUs arbete med hållbar utveckling de närmaste tio åren, ska enligt planerna antas under Sveriges ledning vid göteborgstoppmötet i juni. Det är till stora delar en strategi som bygger på tanken om ekologisk modernisering.

En politik som gynnar både tillväxt och miljö, och därmed inte hotar något intresse i samhället, framstår utan tvekan som ett attraktivt politiskt alternativ. Vägen mot hållbar utveckling ligger utstakad och det är Sverige som går först.

Vägvalet är dock långt ifrån oproblematiskt.

Ekologisk modernisering, och därmed också blågul miljöpolitik, har nämligen visat sig ha en baksida som miljörörelsen ännu inte riktigt lyckats sätta fingret på. Kritiken, som bland andra levererats av samhällsvetarna Anthony Giddens, John Dryzek och Oluf Langhelle, lyfter fram att strategin är alltför starkt centrerad kring näringslivet och dess behov i industrialiserade länder. Det innebär att hållbarhetsproblem förknippade med social rättvisa både inom och mellan generationer inte finns med på dagordningen när miljöpolitiken definieras av företrädare för ”ekologisk modernisering”. Just den aspekten var en nyckelkomponent i Brundtlandrapporten, den rapport om världens miljö som på FNs uppdrag utarbetades under ledning av Norges förra statsminister Gro Harlem Brundtland (Vår gemensamma framtid Prisma/Tiden 1988) och som var en av utgångspunkterna för Rio-konferensen.

Moderniseringsstrategin anklagas också för att i alltför hög grad fokusera på nationella miljöproblem, som vattenföroreningar, miljöfarligt avfall och försurning. Internationella och komplexa hållbarhetsproblem som frihandelns konsekvenser eller framväxten av världsomfattande risker som växthuseffekten, ägnas inte någon större möda. Socialt och etiskt laddade frågor trängs ut av tekniska frågeställningar som hur man bäst driver fram användningen av miljöledningssystem i industrin, eller hur staten bäst bidrar till inkomstbringande export av miljövänlig teknik.

Den tredje och sista kritikpunkten pekar på att strategin innebär ett starkt centraliserat sätt att föra miljöpolitik. Det är i så fall helt i strid med de uttalade ambitionerna i Agenda 21, där en grundtanke är att drivkraften i processen mot en hållbar utveckling bör komma underifrån.

Frågan är om kritiken mot den ekologiska moderniseringens strategi även gäller svensk miljöpolitik. Låt oss söka svaret genom att ta en titt på processen kring kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen, två grundstenar i det gröna folkhemsbygget.

14,6 miljarder kronor. Så mycket fick programmet Hållbara Sverige, som bland annat innehåller kretsloppsmiljarden och de lokala investeringsprogrammen (LIP), av riksdagen under 1997-1998. 14,6 miljarder kronor (varav 6,8 till LIP) är inte småpengar i sammanhanget. Budgeten för den samlade centrala miljöadministrationen är ca 1,2 miljarder per år, vilket ger en bild av den tyngd satsningen har i regeringens miljöpolitik.

Kritiken mot det starkt centraliserade förloppet kring LIP och kretsloppsmiljarden har varit hård. Tunga kritiker har pekat på det märkliga i att regeringens departementsgrupp ensam fattat beslut om villkoren för stödet och bestämt vilka kommunala projekt som ska få bidrag. Riksrevisionsverket kallade kretsloppsmiljarden för ”dåligt genomtänkt”. Riksdagens revisorer pekade på ”bristande insyn, kontinuitet och likabehandling i beredningsarbetet.”

Även resultatet av denna gröna kraftsamling har fått mycket hård kritik. Få och dyrköpta arbetstillfällen, mycket liten miljöeffekt och för lite ny miljöteknik är punkter som lyfts fram av Per Kågesson och Ann-Marie Lidmark i en rapport från Naturskyddsföreningen och av nämnda revisorer.

Det intressanta i sammanhanget är att den centraliserade processen kring bidragsmiljarderna i hög grad skiljer sig från vad som sker på kommunal nivå. Här finns nämligen en uttrycklig ambition att engagera medborgarna i Agenda 21-processen. Problemet för kommunernas strävan att driva miljöpolitik underifrån uppstår då de ekonomiska resurserna från Hållbara Sverige uteslutande riktats till satsningar i infrastruktur. Vinnare i denna process är enligt Umeåforskaren Katarina Eckerberg av naturliga skäl näringslivet. Förlorare är alla de grupper som inte riktar in sig på de tekniska aspekterna av miljöpolitiken: solidaritetsgrupper och andra grupper som jobbar med att förverkliga den hållbara utvecklingen. Naturskyddsföreningen har till exempel bara deltagit i en tredjedel av kommunernas ansökningar om pengar till investeringsprojekt.

Än en gång: Agenda 21, FNs utvecklingsorgan (UNDP) och regeringens egen demokratiutredning slår alla fast att miljöfrågorna kräver ett stort medborgardeltagande. Men regeringen har genom den ekologiska omställningens tekniska slagsida lyckats med konststycket att helt förbigå kommunernas långsiktiga arbete med att engagera invånare i Agenda 21-processen.

Med andra ord: när det gröna folkhemmet ska förverkligas åker tekniken in och medborgaren ut.

Samma slagsida hittar vi i det dokument som sätter dagordningen för diskussionen om EUs framtida miljöpolitik: det sjätte miljöhandlingsprogrammet. Vid en genomläsning av det 84-sidiga förslaget till detta program, framlagt i januari i år, visar sig nämligen samma brister tydligt. Kärnan är satsningar på ny, miljövänlig teknik och en politik som lägger grunden för de ”tekniska och organisatoriska innovationer som behövs för ökad tillväxt, konkurrenskraft och lönsamhet och för att främja sysselsättningen”. Den hårda fokuseringen på näringslivets behov är med andra ord omisskännlig.

Även i det europeiska fallet är diskussionen om medborgarinflytande, minst sagt, sparsmakad. Något längre resonemang om värdet av ett brett deltagande i beslutsprocesser finns inte, annat än i vagt preciserade ambitioner om ”informationsåtgärder” och behovet av mer medvetna konsumenter. Trots att det är allt annat än klart hur stort genomslag detta enskilda dokument kommer att få i framtiden – och skeptiker kan med rätta påpeka att innehållet i den framtida europeiska miljöpolitiken fortfarande är en öppen fråga – måste det ses som ett illavarslande tecken att ambitionerna i Rio inte nämns med ett enda ord i handlingsprogrammets diskussion om medborgarinflytande.

Vad är det då som har hänt med miljöengagemanget? Med tanke på hur miljöpolitiken definieras är det förvånande att det över huvud taget finns ett intresse för att diskutera miljöpolitik. Den starka centralstyrningen och tekniska betoningen i svensk miljöpolitik skapar inte utrymme vare sig för en intressant diskussion eller för engagerade medborgare. I spåren av den ekologiska omställningen är det kort sagt alltför många centrala aspekter av visionen om en hållbar utveckling som definieras bort.

Därmed inte sagt att det inte finns positiva delar i den strategi som socialdemokratin valt. Satsningar på grön teknologi behövs, marknaden kan vara till hjälp och traditionell lagstiftning kan vara stelbent och ineffektiv. ”Ekologisk modernisering” är därför en troligtvis nödvändig, men långtifrån tillräcklig strategi för att uppnå den radikala vision som formulerades vid Rio-konferensen för åtta år sedan.

Vi ser idag en pånyttfödelse för det breda engagemanget i globala rättvise- och demokratifrågor (protesterna vid Världshandelsorganisationen WTOs möten, Attac-rörelsens framväxt). Det är hoppingivande, men samtidigt ett tecken på att miljörörelsen inte lyckats driva de frågor som engagerar den intresserade medborgaren. Gör man inte det riskerar miljöpolitiken att för lång tid hamna utanför både den politiska dagordningen och människors medvetande.

Victor Galaz R är doktorand och undervisar i miljöpolitik vid statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Jerker Thorsell är aktiv i miljöpartiet i Stockholm.

Några källor som använts:
Anshelm, J. & J. Hedrén (1998). Miljöforskningens döda vinkel. ur Forskningsrådsnämndens Forskning för hållbar utveckling – en nationell strategi. Bil. 3a: 251-269.

Barry, J (1999), Rethinking Green Politics : Nature, Virtue and Progress, Sage.

Bennul, M (2000): Medborgarna och miljön. ur Holmberg och Weibull (red), Det nya samhället. SOM-institutet, Göteborg.

Eckerberg, K (1999), Sweden: Problems and Prospects at the Leading Edge of Local Agenda 21 Implementation. SUSCOM Dialogue Conference, Barcelona, November. (Konferenspapper)

Edman, S (1998). Världens chans – Ny möjlighet för Sverige. Stockholm, Atlas.

Kågesson, P. & A.-M. Lidmark (1998). Konsten att använda 5,4 miljarder. Stockholm, Svenska Naturskyddsföreningen.

Langhelle, Oluf (2000), Fra ideer til politikk: Baerkraftig utvikling svada eller rettesnor for samfunnsutviklingen, (doktorsavhandling) Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Lundqvist, Lennart J. (1998), Sweden: From Environmental Restoration to Ecological Modernisation, i Kenneth Hanf och Alf-Inge Jansen (ed.), Governance and Environment in Western Europe: Politics, Policy and Administration, Addison Wesley Longman.

Lundqvist, L. J. (1999). Perssons gröna hem eller Potemkins kulisser? Det ekologiskt uthålliga samhällsbyggandets politik som vilja och verklighet. Byggforskningskonferensen, Gävle. (Arbetspapper)

Mol, Arthur P.J. & David A. Sonnenfeld (2000), ”Ecological Modernisation Around the World”, Environmental Politics 9:1, p. 3-19.

United Nations Environmental Programme (1999) Global Environment Outlook 2000,Earthscan Publications Ltd.


Den här artikeln kommer ur Sveriges Naturs artikelarkiv för artiklar som publicerats i den tryckta utgåvan av Sveriges Natur mellan 1998 och 2017.

Skribent Victor Galaz R & Jerker Thorsell
Artikeln publicerades i